Questões sobre o Planejamento Estratégico Situacional

O Planejamento Estratégico Situacional no nível local: um instrumento a favor da visão multissetorial (Elizabeth Artmann)

Optamos, para fins de elaboração deste texto, por apresentar os principais fundamentos teórico-metodológicos do PES com adaptações propostas, sendo algumas já adotadas e testadas em experiências de planejamento no nível local. (Artmann, 1993; Rivera & Artmann, 1993; Artmann, Azevedo & Sá, 1997).

• O que é o Planejamento Estratégico Situacional (PES)?
• O PES é um método de planejamento por problemas e trata, principalmente, dos problemas mal estruturados e complexos, para os quais não existe solução normativa ou previamente conhecida como no caso daqueles bem estrutrados.

• Onde, como e quando surgiu o PES?
• O PES foi idealizado por Matus, autor chileno, a partir de sua vivência como ministro da Economia do governo Allende, no período de 1970-73, e da análise de outras experiências de planejamento normativo ou tradicional na América Latina cujos fracassos e limites instigaram um profundo questionamento sobre os enfoques e métodos utilizados.

• Qual a grande área do PES?
• O enfoque do PES surge no âmbito mais geral do planejamento econômico-social.

• E suas áreas de aplicação?
• Vem sendo crescentemente adaptado e utilizado em áreas como saúde, educação e planejamento urbano, por exemplo. 

• Qual o objeto de análise e intervenção do PES?
• Os processos sociais e o reconhecimento de sua complexidade, fragmentação e a incerteza que os caracteriza.

• Explique melhor esses processos sociais.
• Os processos sociais se assemelham a um sistema de final aberto e probabilístico, onde os problemas se apresentam, em sua maioria, não estruturados e o poder se encontra compartido, ou seja, nenhum ator detém o controle total das variáveis que estão envolvidas na situação.

• Como fica a aplicabilidade nos diversos níveis, desde o local ao global?
• O método foi desenhado para ser utilizado no nível central, global, porém, seu formato flexível possibilita a aplicação nos níveis regionais/locais ou mesmo setoriais, sem, contudo, deixar de situar os problemas num contexto global mais amplo, o que permite manter a qualidade da explicação situacional e a riqueza da análise de viabilidade e de possibilidades de intervenção na realidade. 

• Em linhas gerais, como seria o plano de intervenção no PES?
• Matus desenvolveu os conceitos de espaço do problema e espaço de governabilidade do ator, bem como propôs o desenho de um plano de intervenção em dois níveis: o plano de ação que abrange as causas dos problemas situadas dentro do espaço de governabilidade do ator e o plano de demandas que aborda as variáveis sob o controle de outros atores.

• Sob quais abordagens o PES se foca?
• É importante destacar que, embora se possa partir de um campo ou setor específico, os problemas são sempre abordados em suas múltiplas dimensões - política, econômica, social, cultural, etc. e em sua multissetorialidade, pois suas causas não se limitam ao interior de um setor ou área específicos e sua solução depende, muitas vezes, de recursos extra-setoriais e da interação dos diversos atores envolvidos na situação.

• Buscando enfrentar a questão da operacionalização de um método complexo e sofisticado no nível local, como se dão os outros níveis?
• Matus propõe a trilogia PES, ZOPP (sigla em alemão de Zielorientierte Projektplanung - Planejamento por Projetos Orientado por Objetivos) e MAPP (Método Altadir de Planejamento Popular), desenhados, respectivamente, para os níveis central, intermediário e local/popular. O autor sugere a combinação destes métodos, segundo a hierarquia e a complexidade dos problemas abordados, destacando a coerência e identidade de concepção metodológica entre eles.

• Discorra um pouco mais acerca do PES.
• O PES, segundo Matus, é um método de alta complexidade e alta potência, apropriado para o nível diretivo de instituições de grande porte e com pessoal especializado. O PES propõe a construção de viabilidade para o plano ainda na situação inicial.

• Discorra um pouco mais acerca do ZOPP.
• O ZOPP  é um método de complexidade intermediária, com limitações para fazer análise estratégica e abordar determinados problemas que definem uma situação global (macroproblemas). É adequado para trabalhar em nível operacional específico e sofreu algumas modificações do original alemão para integrar o sistema PES. O ZOPP abandona as alternativas não viáveis na situação inicial.

• Discorra um pouco mais acerca do MAPP.
• O MAPP constitui-se, para o autor, num bom método por problemas a ser operacioanlizado no nível popular, associações de moradores e instituições de pequeno porte mas possui também limitações.

• Qual seria uma limitação do ZOPP e MAPP? Como contorná-la?
• Não há, nesses planos, uma análise de viabilidade mais aprofundada, com o abandono das alternativas não viáveis na situação inicial. Sendo o ZOPP e o MAPP bastante limitados neste aspecto, propomos a operacionalização do PES mesmo no nível local, com as adaptações necessárias, tendo-se o cuidado de não simplificá-lo a ponto de perda de potência na abordagem global e estratégica dos problemas.

OS CONCEITOS FUNDAMENTAIS DO PES 

O conceito de planejamento

• Dê-nos uma noção de planejamento
• O planejamento pode ser entendido como um cálculo que precede e preside a ação. O alargamento do planejamento para além do cálculo representa um avanço, na medida em que incorpora aspectos de gerência, aspectos organizacionais e a ênfase no momento tático-operacional, ou seja no planejamento da conjuntura e na avaliação e atualização constante do plano. O planejamento passa a estar intrinsecamente vinculado à ação e aos resultados/impactos e não somente ao cálculo que antecede a ação.

O ator e o problema 

• Segundo Matus, o que seria um problema?
• Para Matus, um problema não pode ser apenas um “mal-estar” ou uma necessidade sentida pela população. Um problema suscita à ação: é uma realidade insatisfatória superável que permite um intercâmbio favorável com outra realidade. 

• Então, na abordagem matusiana, isso significa dizer que um problema nunca é “solucionado”...
• Definitivamente, mas uma intervenção eficaz na realidade deve produzir um intercâmbio positivo de problemas.

• O que é necessário para se caracterizar um problema?
• É fundamental que o problema seja definido e declarado por um ator disposto e capáz de enfrentá-lo.

• Para o ator, segundo Matus (1994b), que critérios deve-se preencher? 
• Deve-se preencher três critérios: 
• Ter base organizativa 
• Ter um projeto definido 
• Controlar variáveis importantes para a situação. 

• Quem poderia configurar como ator?
• O ator pode estar representado pela direção de um sindicato, de um partido político ou de uma associação de moradores, considerando-se vários subatores (por exemplo, o presidente do sindicato pode ter uma posição e outro membro importante outra) ou pode ser uma pessoa: o prefeito, o secretário de saúde ou de educação. Alguém deve sempre responder pelo plano, portanto não é correto nem útil dizer que a secretaria de saúde ou a prefeitura são os atores. Neste caso, o prefeito e o secretário de saúde seriam os atores.

• Mais alguma consideração sobre o ator?
• Matus (1994b) chama a atenção para o fato de que um assessor não é ator, podendo ser chamado de autor do plano. Portanto, um grupo responsabilizado pela elaboração de um projeto não pode ser considerado um ator; a autoridade que o instituiu é que representa o ator. É importante ter claro o ator que assina o plano. Este sempre controla pelo menos algumas variáveis relevantes na situação e, além do ator-eixo ou ator principal, os outros atores que controlem recursos ou variáveis importantes devem ser considerados.

• Como seriam classificados os problemas?
• Matus (1987) formula uma primeira classificação dos problemas em: 
• bem estruturados
• quase-estruturados
• mal-estruturados

• A que se referem os problemas bem estruturados?
• Referem-se a problemas que respondem a leis ou regras claras, invariáveis e/ou comportamentos previamente conhecidos e cujas soluções podem ser normatizadas. Podem ser tratados, portanto, segundo modelos determinísticos de análise, pois se conhecem todas as variáveis intervenientes e suas formas de articulação.

• A que se referem os problemas quase-estruturados e mal-estruturados?
• Dizem respeito a situações problemáticas de incerteza nas quais não se pode enumerar todas as variáveis envolvidas e que só podem ser tratados a partir de modelos probabilísticos e de intervenções criativas. 

• Quais as características desses problemas semi ou quase-estruturados?
• Matus (1987) enuncia as seguintes características eles:
• fazem parte de problemáticas que mobilizam vários atores, leituras e propostas de intervenção às vezes divergentes ou simplesmente diferentes, configurando uma área não necessariamente consensual a priori; 
• ainda que tenham uma dimensão técnica, destaca-se o âmbito sócio-político, não sendo possível uma abordagem objetiva, o que não significa abandonar o rigor; 
• não são facilmente isoláveis, pois dependem na sua geração e no seu enfrentamento de outros problemas, com os quais se entrelaçam; as fronteiras entre eles são, muitas vezes, difusas e a solução de um problema pode criar dificuldades à solução de outros; 
• dependem do contexto maior onde se inserem, do cenário constituído por uma série de circunstâncias não controladas que nele interferem, possuindo, portanto algum grau de incerteza; 
• supõem um enfoque de enfrentamento caracterizado pelo julgamento estratégico, 
• reflexivo; 
• seu enfrentamento depende de uma abordagem multissetorial.

• Tomando o âmbito da saúde da população, em seu conceito amplo, temos que exemplo de problemática? Por quê?
• Temos uma problemática semiestruturada ou inestruturada, pois ela articula-se com âmbitos diversificados como saneamento básico, habitação, condições de urbanização e de trânsito, hábitos de vida das pessoas, nível de renda e educação, entre outros.

• Qual outro tipo de classificação para os problemas?
• Os problemas podem ser ainda classificados em finais ou intermediários, e em atuais e potenciais. 

• A que se referem os problemas finais?
• Os problemas finais referem-se à missão institucional ou seja, àqueles vividos pela clientela, pela população que justifica a existência da organização.

• A que se referem os problemas intermediários?
• Os intermediários são aqueles problemas-meio que não se relacionam diretamente ao produto final mas seu enfrentamento é necessário para viabilizar a missão das organizações e dele depende também a qualidade dos produtos finais. 

• Cite exemplos de problemas intermediários.
• A missão de um posto de saúde ou de um hospital está relacionada à prestação de serviços de saúde à população, ainda que em diferentes níveis de complexidade. É necessário, nesse posto ou hospital, enfrentar problemas intermediários como organizar a lavanderia do hospital ou contratar serviços terceirizados, resolver o problema de gerência do ambulatório, etc. Uma Associação de Moradores tem como missão defender os interesses de seus moradores e buscar soluções para problemas como segurança, água, entre outros, mas precisa enfrentar questões intermediárias como a necessidade de uma secretaria, a definição de um local para reuniões, etc. Uma escola deve prestar ensino de qualidade à crianças de determinada faixa etária. Todos os problemas relacionados a esta missão, como alto índice de repetência e evasão escolar são finais. Os intermediários seriam os baixos salários dos professores ou rede física inadequada por exemplo, cujo enfrentamento se justifica na medida em que corrobora no alcance dos produtos finais.

• A que se referem os problemas atuais?
• Os problemas atuais são aqueles que se manisfestam hoje, no presente. 

• A que se referem os problemas potenciais?
• Os problemas potenciais referem-se a processos tendenciais que levariam à expressão de problemas no futuro e para os quais é necessária uma atuação preventiva. 

• Que postura deve-se tomar na identificação de problemas potenciais?
• Deve-se tomar uma postura extremamente estratégica no sentido de evitar situações graves e também de economizar custos, sejam econômicos ou políticos.

Anexos

O diagnóstico situacional é uma ferramenta de gestão de fundamental importância para o levantamento de problemas e para a construção do planejamento estratégico, que possibilita desenvolver ações de saúde
focalizadas e efetivas, direcionadas aos problemas encontrados. Inadequações nos serviços de uma instituição contribuem para um ambiente desfavorável tanto para os usuários como para os profissionais,
comprometendo, assim, a qualidade do serviço ofertado.
O diagnóstico situacional constitui o levantamento de uma situação real de uma organização, com intuito de conhecer a empresa ou o negócio, sendo uma das mais importantes ferramentas de gestão. Pois
conhecer a realidade de uma instituição possibilita identificar problemas, necessidades e propor intervenções e projetos que visem melhorias dos serviços e processos.